ВВЕДЕНИЕ
ФЕДЕРАТИВНЫЙ характер Российского государства предполагает, что государственная власть в нем осуществляют как федеральные органы власти, так и субъектов Федерации. Между этими уровнями власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной власти в Российской Федерации. Вместе с тем для того, чтобы федерализм был реальным, а власть демократически цивилизована, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституционном уровне – как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, общефедеральные основы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются Конституцией РФ, а соответствующие им конкретные системы органов власти – в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Конституция РФ устанавливает, что государственная власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма расположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту норму следует рассматривать в неразрывной связи с другими основными федеративными устройствами страны, и особенно с теми, которые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы государственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли. Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конституции РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла системы высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что отводила к ведению и полномочиям субъектов Федерации. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу после перечисления (в ч. 1 ст. 11) федеральных органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах Федерации самостоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, то есть включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на Федеральном уровне. Системный подход к положению ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную часть, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в Российской Федерации». Следовательно, государственная власть в субъектах Федерации должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности органов. Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно, соответствовать республиканской форме правления, принципам правового, социального и светского государства. Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти, каких либо религиозных догматов, монархической власти и т. п. Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из принципа единства государственной власти и других основ конституционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, нов соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Здесь, по нашему мнению, содержится прямое указание на Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», который был принят только в 1999 году, что привело к большому разнобою в правотворчестве субъектов РФ. Федеральным законом установлено, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями республик, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами: 1) государственная и территориальная целостность РФ; 2)распространение суверенитета Российской Федерации та всю ее территорию; 3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 4) единство системы государственной власти; 5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочии и исключения сосредоточения всех полномочий или большей части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; 6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; 7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; 8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления. Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемы в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Конституции и уставы закрепляют в качестве основ конституционного строя системы органов государственной власти, в числе которых президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ, законодательный орган, правительство. В систему органов государственной власти иногда включается конституционный суд. И хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями, повторяет федеральную, по форме системы органов государственной власти субъектов РФ все же очень разнятся. Это объясняется тем, что субъекты РФ, и особенно республики, стремятся внести в систему органов региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия. В то же время законодатель, по нашему мнению, обоснованно учитывает, что масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней так столь велики, что управление ею только из единого центра не представляется возможным. Она занимает более 17 млн. кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными климатическими условиями. На ее территории проживает более 140 национальностей и народностей, находится более тысячи городов и несколько тысяч поселков. Поэтому важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распространение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной власти субъектов РФ является разграничение полномочий с Федерацией. Предметы ведения делятся на три категории: полномочия Федерации, совместные предметы ведения и собственные полномочия в области управления и законотворчества. Конкретизация направлений предметов ведения установлены Конституций РФ и подписаны на ее основании Федеративным договором. Академический материал, касающийся теории построения органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отличается однообразием. В связи с этим данная дипломная работа (в части описания деятельности указанных выше органов государственной власти) составлена на основании трех трудов: Первый – Комментарий к Конституции Российской Федерации, разработанный авторским коллективом под руководством Л. А. Окунькова (Издательство БЕК, Москва, , 1996 г.), второй – учебное пособие «Конституционное право Российской Федерации» М. В. Баглая (Издательская группа НОРМА-ИНФРА, Москва, 2001 г.), третий – Комментарий к Конституции Российской Федерации, вышедший из-под пера ростовских ученых, составленный под руководством профессора Ю. М. Прусакова (Издательский центр «МарТ», Ростов-на-Дону, 2001 г.). Затрагиваемая настоящей дипломной работой тема конфигурации современного российского государства, проведение анализа законодательных актов субъектов РФ имеет более богатую библиограию. Здесь используются работы Коваленко А. И. «Конституционное право РФ» (Москва, 1995 г.); Полениновй С. В. «Законотворчество в Российской Федерации» (Москва, 1996 г.); Михалевой Н. А. «Конституционные реформы в республиках-субъектах РФ» (Государство и право, 1995, № 4); Синюкова В. Н. «О форме федерации в России» (Государство и право, 1993, № 5) и прочие труды. Не смотря на тотальный интерес как ученой, так и политической общественности к рассматриваемой в данной дипломной работе теме, она по-прежнему остается актуальной по крайней мере потому, что процесс корректировки государственного законодательства стоит на месте. Причины тому разнообразны и кроются как в ошибках политической элиты федерального центра, так и в сложной национально-исторической действительности России. Решение проблемы территориальной целостности Федерации в настоящее время находится в сфере интересов ее цента. Этим, на наш взгляд, было продиктовано введение в России института полномочных представителей Президента РФ и разделение государства на Федеральные округа (см., например, Указа Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» от 13.05.2000 г. № 849 с изменениями и дополнениями). Целью настоящей дипломной работы является: 1) рассмотрение органов законодательной власти субъектов Федерации, их полномочий, порядке формирования и роспуска; 2) изучение института: а)высшего должностного лица в субъектах РФ, его полномочий, порядке возникновения и прекращения полномочий; б)высшего исполнительного органа в субъектах РФ; 3)проведение анализа: а) основных законодательных актов некоторых субъектов Федерации на предмет соответствия Конституции РФ; б) правотворческой деятельностью РФ.
Глава I
ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Принципы организации органов представительной (законодательной) власти в субъектах Российской Федерации
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях их с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов Федерации неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов. В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган всячески препятствует деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивая свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется мне заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти. Федеральные принципы закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В Законе установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъектов РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъектов РФ и не может превышать 5 лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органом местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органом, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта Федерации. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом или вступления в силу решения соответствующего суда. Законодательный орган принимает конституцию (устав) и поправки к ней законы субъекта РФ, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ в пределах полномочий субъекта РФ, осуществляет иные полномочия. Законом субъекта РФ утверждается бюджет и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, устанавливаются налоги сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, устанавливается порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, определяется структура высшего исполнительного органа и др. Высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативного акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истечения данного срока судом установлено, что в результате были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекту РФ. Если в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске этого органа власти. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Полномочия законодательного органа прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о его роспуске. Депутаты избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладают в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федерального государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельностью. Депутат обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовного или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия законодательного органа субъекта РФ, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключение случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. В случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлении им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного органа субъекта РФ. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие его действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий.
§ 2. Республиканские органы законодательной (представительной) государственной власти
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ органами государственной власти республик в составе Российской Федерации являются парламенты. В разных республиках они зазываются по-разному: Народное Собрание (Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика); Народное Собрание – Парламент (Республика Ингушетия); Государственное Собрание (Башкоркостан, Марий Эл, Мордовия); Государственное Собрание-Эл Курултай (Республика Алтай); Государственное Собрание-Ил Тумэн (Республика Саха (Якутия)); Законодательное Собрание (Карелия); народный Хурал (Бурятия); Народный Хурал (Парламент) (Калмыкия); Верховный Хурал (Парламент) Тывы; государственный Совет (Коми, Татарстан, Удмурдская и Чувашская Республики); Парламент (Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская Республика); Государственный Совет-Хасе Адыгеи; Верховный Совет (Хакасия, Чеченская Республика). В Тыве, наряду с Верховным Хуралом (Парламентом) создается специфический надпарламентский представительный орган – Великий Хурал – съезд народа Республики. Он является органом всенародного волеизъявления и наделяется исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию Республики. По иным вопросам, а также по предметам ведения республиканских органов государственной власти и управления Великий Хурал Тывы принимает рекомендательные акты. Парламенты стали постоянно действующими органами государственной власти с четко определенной компетенцией. Большинство республиканских парламентов являются однопалатными органами. В то же время в ряде республик учреждена двухпалатная структура парламента. Это Государственное Собрание Башкортостана, Законодательное Собрание Карелии, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственное Собрание (Ил-Тумэн) Республики Саха (Якутия). Большинство республиканских парламентов избираются сроком на 4-5 лет. Численный состав республиканских парламентов определяется по-разному. Так Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов, Государственное Собрание Башкортостана – из 184 депутатов, Народное Собрание Дагестана – из 121 депутата, Парламент Северной Осетии-Алании – из 75 депутатов, Народный Хурал Бурятии – из 65 депутатов, Верховный Хурал (Парламент) Тывы – из 32 депутатов. Представительные органы в республиках избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право участвовать в выборах и проживающий в республике определенное количество лет. Республиканские конституции предусматривают право Президента досрочно распускать парламент. В то же время в Карелии Председатель Правительства не вправе распускать либо приостанавливать деятельность Законодательного Собрания Республики. Он может назначить референдум по вопросу о роспуске парламента. Если референдум даст отрицательный результат, Председатель Правительства считается отрешенным от должности. Республиканские конституции и специальные законы подробно регламентируют внутреннюю структуру, порядок деятельности и компетенцию республиканских парламентов. Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителей, избираемых парламентом или палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутии), например, избирается постоянный Секретарь палаты). В некоторых республиках избирается президиум парламента и председателей комитетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других решений парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизионные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане парламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета. В Конституциях республик подробно регламентируется законодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительству, прокурору, высшим судебным органам и конституционному суду республики, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Совета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкессия, Татарстан), партия и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая комитеты и комиссии, и принимаются парламентом простым большинством голосов. Затем в установленный срок они направляются главе республики (президенту) для подписания и опубликования. При этом глава республики обладает правом вета, которое может быть преодолено двумя третями голосов депутатов парламента. Компетенция парламентов разнообразна, но в целом довольно широкая. В ряде республик парламенты наделяются полномочиями, не соответствующими Конституции РФ. Например, в Ингушетии и Саха (Якутии) парламент вправе ратифицировать федеральные законы по законам, отнесенным к совместному ведению. В Башкортостане, Тыве и Саха (Якутия) в числе таких полномочий входит право приостанавливать действие Конституции и федеральных законов на территории республики.
§ 3. Органы представительной (законодательной) государственной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономных округах, автономных областях
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ система этих субъектов Федерации принципиально ничем не отличается от республиканской. Аналогичны и схожи роль законодательных органов государственной власти, их взаимоотношения с главной администрации (исполнительной власти), порядок образования и работы. Но есть и некоторые отличия. Все основные вопросы организации и деятельности законодательных органов субъектов РФ регламентированы в уставах и законах. Наименования законодательных органов различны (Государственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, городская Дума (г. Москва), Законодательное Собрание и др.) В Москве Дума одновременно является представительным органом городского самоуправления. Все эти парламенты однопалатные и избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычный срок – 4 года. Однако есть и двухпалатные (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую – на основании мажоритарной системы относительного большинства. Порядок избрания представительных органов в краях и областях, имеющих в своем составе национальные округа, отличается некоторыми особенностями. Так, в Думу Ханты-Мансийского автономного округа 17 депутатов избираются по территориальным избирательным округам, а 6 депутатов – по мажоритарной системе по единому национально-территориальному округу, которым является территория автономного округа (правом выдвижения кандидатов обладают общественные объединения малочисленных народов Севера). Компетенция законодательных органов довольно широка, она включает вопросы организации государственной власти и местного самоуправления, экономического и социального развития и др. Устав Ростовской области наглядно демонстрирует полномочия Законодательного Собрания: 1) принятие Устава Ростовской области и поправок к нему; 2) принятие областных законов и постановлений Законодательного Собрания Ростовской области по предметам ведения Ростовской области как субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации; 3) принятие Регламента Законодательного Собрания Ростовской области; 4) установление в соответствии с Уставом основ организации и деятельности Законодательного Собрания Ростовской области; 5) принятие нормативных правовых актов об официальных разъяснениях Устава Ростовской области, областных законов; 6) утверждение областного бюджета и отчета о его исполнении, представленных Главой Администрации (Губернатора) Ростовской области; 7) утверждение программ социально-экономического развития Ростовской области, представленных Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области; 8) введение налогов и сборов, установление которых отнесено федеральным законом к ведению Ростовской области как субъекта Российской Федерации, установление порядка их взимания, а также предоставление налоговых льгот в пределах прав, предоставленных законодательством Российской Федерации о налогах и сбрах; 9) утверждение заключения и расторжения договоров Ростовской области; 10) установление порядка управления и распоряжения собственностью Ростовской области, в том числе долями (паями, акциями) ростовской области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; 11) утверждение схемы управления Ростовской области; 12) установление порядка образования и деятельности Контрольно-счетной палаты Ростовской области; 13) роспуск в порядке, установленном федеральным законом, представительных органов местного самоуправления; 14) установление порядка образования и деятельности валютного фонда Ростовской области, утверждение отчетов о расходовании средств валютного фонда Ростовской области; 15) установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории Ростовской области; 16) установление административно-территориального устройства Ростовской области и порядка его изменения; 17) определение порядка деятельности органов местного самоуправления в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 18) установление порядка назначения и проведения референдума на территории Ростовской области, местного референдума; 19) установление порядка проведения выборов в Законодательное Собрание Ростовской области, выборы Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, а также выборов в органы местного самоуправления на территории Ростовской области; 20) назначения даты выборов в Законодательное Собрание Ростовской области, даты выборов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, назначение областного референдума, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; 21 назначение даты и выборов в органы местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; 22) принятие решения о досрочном прекращении полномочий (самороспуске) Законодательного Собрания Ростовской области; 23) принятие решение о недоверии Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области; 24) назначение половины членов Избирательной комиссии Ростовской области с правом решающего голоса; 25) участие наряду с Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области в согласовании назначения на должность прокурора Ростовской области, назначения на должность и освобождения от должности начальника управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Ростовской области; 26) участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органах федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральными законами; 27) обращение к Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые им правовые акты либо об их отмене, а также обжалование указанных актов в судебном порядке; 28) обращение в органы исполнительной власти Ростовской области с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые ими нормативные акты либо их отмене, а также обжалование указанных актов в судебном порядке; 29) избрание и досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя Законодательного Собрания Ростовской области в порядке, предусмотренном федеральным законом; 30) утверждение соглашения об изменении границ Ростовской области с другими субъектами Российской Федерации; 31) избрание мировых судей; 32) участие в назначении судей федеральных судов в соответствии с федеральными законами. Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов края, области и других субъектов РФ практически не отличается от республиканских. Они также формируют постоянные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместителей и т. д. Их законодательные акты обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта РФ. В соответствии с Уставом Ростовской области правом законодательной инициативы обладают: депутаты Законодательного Собрания Ростовской области. Глава Администрации Ростовской области, прокурор Ростовской области, представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, совет федерации профсоюзов Ростовской области. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Ростовской области принадлежит также Ростовскому областному суду, Арбитражному суду Ростовской области, Избирательной комиссии Ростовской области по вопросам их ведения.
Глава II
ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Формирование исполнительной власти
в субъектах Российской Федерации
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветки власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную ветвь. Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев и областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ. Конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенный характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе. Вот основные черты органов исполнительной власти в субъектах РФ. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта избирается гражданами, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным праве, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Высшим должностным лицом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом. Это лицо не может быть одновременно депутатом законодательного органа, депутатом представительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельностью. Высшее должностное лицо избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. Наименование должности этого лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. Высшее должностное лицо: а) представляет субъект РФ в отношении с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ; б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняя законы, принятые законодательным органом; в) формирует высший исполнительный орган государственной власти в соответствии с законодательством субъекта РФ; г) вправе участвовать в работе законодательного органа с правом совещательного органа. Полномочия высшего должностного лица прекращаются досрочно, в частности, в случае его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным органом, вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, его отзыва избирателями. Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо от должности. Это влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В случае отрешения Президентом РФ высшего должностного лица от должности, если конституцией (уставом) или законом субъекта РФ не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица, Президент может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица. Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в орган издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в течение одного месяца со дня вступления в силу судебного решения, а также в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение о недоверии принимается двумя третями голосов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. Решение о недоверии влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, разрабатывает проект бюджета и др. Этот орган вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правым актам субъектов Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд. Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению в субъекте РФ. В соответствии с конституционными принципами разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения. Законодательный орган может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а при определенных условиях также в согласовании назначения на должность территориальных федеральных органов исполнительной власти. Законодательный орган вправе выразить недоверии руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, что влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. Споры между законодательным и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. Правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законом, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. Президент РФ вправе приостановить действия акта высшего должностного лица, а также действия акта органа исполнительной власти в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этом случае высшее должностное лицо вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органов исполнительной власти акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации. Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный орган с представлением о приведении в соответствие Конституции РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного органа. В случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения, а в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае издания этим лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнения решению суда. Предупреждение также выносится в случае уклонения высшего должностного лица в течение двух месяцев со дня Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица либо органа исполнительной власти субъекта РФ от издания акта, предусматривающего отмену приостановленного акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо не обратилось в суд для разрешения спора. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу это лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесению ему предупреждения, Президент РФ отрешает его от должности. В порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, Президент РФ вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. Высшее должностное лицо, полномочия которого были прекращены указом Президента РФ об отрешении указанного лица от должности, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования указа. Верховный Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
§ 2. Органы исполнительной власти в республиках
ВЫСШИМ должностным лицом в республиках является президент. Наличие подобной должности в иерархии республиканских органов власти определяется, прежде всего, особым правовым статусом такого субъекта Федерации, установленным Конституции РФ. Руководствуясь ее положениями, конституции республик учреждают принципиально новый для российского государственного права пост. Эта новация несет на себе значительную смысловую нагрузку, которая заключается в том, что федеральный центр дипломатично, но безоговорочно расставляя акценты в области принципов государственного устройства и разграничения предметов ведения, признает право своих субъектов решать внутренние политические вопросы самостоятельно. Пост президента учрежден в Адыгее, Ингушетии, Кабардино-Балкарской Республике, Калмыкии, Коми, Саха (Якутии), Северной Осетии-Алании, Татарстане, Тыве, Чувашской Республике и др. Республиканские конституции подробно регламентируют полномочия президента. Анализ республиканского конституционного права позволяет выделить несколько основных разновидностей полномочий главы государства в республиках. 1. Наибелее нетипичный глава субъекта в Дагестане. Он представляет из себя коллегиальный орган, состоящий из 14 человек – Государственный Совет – состав которого учитывает специфику многонационального населения, обеспечивая представительство в Высшем органе республики различных национальностей. Государственный Совет образует Правительство, которое является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, но формируется также на основании представительства основных национальностей. 2. Целый ряд республик – субъектов Федерации устанавливают, что их Глава одновременно является Председателем Правительства, то есть Высшим руководителем исполнительной власти. В Республике Коми Глава Республики является главой субъекта и Правительства, возглавляя систему государственного управления и обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти. Он представляет Государственному Совету ежегодные доклады о положении в Республике и программу деятельности исполнительной власти на предстоящий период, с согласия Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления, формирует Правительство, назначая и освобождая от должности министров и других руководителей. Схожие положения закреплены в конституциях Бурятии, Республики Тыва, Карелии. Перечисленные республики вполне можно считать президентскими. 3. Полупрезидентская форма управления установлена в Татарстане, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии-Алании, Карачаево-Черкессии, Ингушетии. Здесь президент возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействия с парламентом. Он представляет парламенту на утверждение кандидатуру на пост Премьер-министра и по согласованию с парламентом формирует Кабинет Министров с правом освобождать от должности Премьер-министра и членов Кабинета. По представлению Президента парламент формирует и упраздняет министерства и государственные комитеты. Но работой Правительства руководит его Председатель. Правительство разрабатывает и осуществляет социально-экономическую политику и несет за ее реализацию всю полноту ответственности. Президент не подотчетен парламенту. Однако парламент большинством голосов от общего числа депутатского корпуса вправе потребовать от Президента внеочередного доклада на сессии. Обычно предусматривается, что Президент выступает гарантом Конституции республики и государственного суверенитета, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федерацией и пр. Главе субъекта федерации всегда предоставляется право подписывать и обнародовать законы республики, а также законодательной инициативы. В соответствии с ошибочными, на наш взгляд, представлениями, распространенными в ряде республик о суверенном характере их государства, президенты таких республик наделяются полномочиями руководить внешней политикой, назначать представителей в иностранные государства и международные организации. Президент – высшее должностное лицо в республиках – избирается, как правило, непосредственно народом всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании. В то же время Глава Республики Коми избирается не гражданами, а представительным органом – Государственным Советом. Конституции определяют срок полномочий главы государства в 4-5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд. Кандидаты на должность Президента республики выдвигаются политическими партиями, общественными объединениями, массовыми движениями, трудовыми коллективами и группами избирателей. Число кандидатов на пост Президента не ограничивается. В поддержку выдвинутого кандидата должны быть собраны подписи избирателей. При этом подписи, собранные различными инициативными группами в поддержку одного кандидата, не суммируются. К кандидату в Президенты предъявляются определенные требования. Обычно устанавливается, что им может стать житель данной республики в возрасте не моложе 35 лет, а иногда и не старше 60-65 лет. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ, принятый в 1994 году, предоставлял на усмотрение субъекта РФ установление дополнительных условий приобретения пассивного избирательного права, связанных с достижением определенного возраста или со сроком проживания на определенной территории Российской Федерации. Республики восприняли это как право устанавливать требования республиканского гражданства и знания наряду с русским другого государственного языка, то есть языка титульной нации. Условия проживания на территории республики не мнее 10 лет, дающее право быть избранным Президентом Республики (Главой Республики, Председателя Государственного Совета), установлено в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Кабардино-Балкарии, Коми, Татарстане. Стаж проживания не менее одного года должно предшествовать дню выборов, а в Бурятии при общем стаже проживания в республике не менее 3 лет. В Карелии требование срока как бы дифференцируется: не менее 7 лет до выборов либо проживание в республике не менее 10 лет после достижения совершеннолетия. Положения о цензах оседлости пришли в противоречие с Федеральным законом, принятым в 1997 году и полежит отмене. Таким образом, республиканские конституции идут разными дорогами в области определения статуса Президента. Одни, по примеру федерального центра выносят должность Президента над тремя ветвями власти, другие делают его главой исполнительной власти субъекта, третьи – образуют некий коллегиальный орган и наделяют его статусом и полномочиями главы государства. По-разному эти полномочия возникают, но имеет смысл подчеркнуть, что все республики Российской Федерации устанавливают в своих границах президентскую или полупрезидентскую формы правления, исключая при этом парламентскую.
§ 3. Органы исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях
КАК И РЕСПУБЛИКИ края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют органы исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами и правовые акты глав администраций. В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д. Такой документ предопределяет систему органов исполнительной власти и в определенной степени связывает главу администрации в его действиях по перестройке аппарата исполнительной власти. Например, схема управления Тверской областью включает 109 различных подразделов аппарата главы администрации, управлений, комитетов, отделов администрации, иных предприятий, иных предприятий, учреждений, организаций. Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией. Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации; 2) управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность. Кроме того, в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразделений краевых, областных органов и подведомственные администрации, а также различные общественные советы при соответствующих администрациях и их главы. Администрация состоит из главы администрации и его заместителей, руководителей различный управленческих структур. В предшествующие годы глава администрации назначался и освобождался Президента РФ, но теперь повсюду избирается – в большинстве субъектов РФ населением, но в отдельных – законодательным органом (как, например, в Алтайском крае). Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградская, Ростовская), в краях (Ставропольский), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на термин «правительство», что отражает стремление этих субъектов РФ к уравниванию своих государственно-правовых форм с республиканскими. Однако во всех случаях глава администрации (правительства) избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Вопрос о возрасте главы администрации решается по-разному, но обычно в уставах устанавливаются сроки проживания на территории субъекта РФ как условие для занятия должности главы администрации. В соответствии с Федеральным законом, в уставах Алтайского края, Липецкой, Московской, Новосибирской, Псковской, Томской, Читинской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов и ряда других субъектов РФ определено, что главой администрации может быть избран гражданин не моложе 30 лет, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ не менее одного года. Но другие уставы (Курганской, Свердловской, Тамбовской областей) предусматривают более длительный срок – не менее 5 лет, а в Москве – 10 лет. Наряду с этим в Вологодской, Тверской областях уставами предусмотрено как условие избрания губернатором постоянное проживание на территории области, но не указывается срок проживания.
§ 4. Исполнительная власть в лице правительства субъекта РФ
на примере Ростовской области
В ОСНОВНОМ законе Ростовской области (Областной закон «Устав Ростовской области» от 29.05.1996 г., № 19-ЗС «Наше Время» № 221-222) такие положения прописаны в Главе 13, которая содержит в себе пять статей (81-85). Статья 81 Закона определяет места Главы администрации (губернатора) Ростовской области в системе органов государственной власти Российской Федерации. Высшее должностное лицо Ростовской области, как утверждает Устав, входит в единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, подчиняясь Президенту и правительству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 83 Устава Ростовской области наделяет губернатора Ростовской области полномочиями в сфере руководства органами администрации области, органами исполнительной государственной власти области, созданными и действующими в административно-территориальных образованиях области для решения задач государственного значения, определяет основные направления их деятельности. В статье 84 Устава прописаны полномочия администрации области, которая осуществляет их под руководством губернатора. Сюда входят: 1) меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; 2) разработка проектов, планов и программ социально-экономического развития ростовской области и обеспечения реализации данных планов и программ; 3) разработка областного бюджета и обеспечение его исполнения; 4) разработка и реализация финансово-инвестиционной политики на территории области; осуществление мер по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства; в соответствии с законодательством управление и распоряжение областной собственностью; содействие укреплению банковской, денежной и кредитной системы; 5) разработка и осуществление мер государственного регулирования цен на товары (услуги); содействие организации единой системы учета статистики; 6) разработка и осуществление мер, необходимых для нормального функционирования отраслей социально-культурной сферы (здравоохранения, образования, культуры и науки, физкультуры и спорта и др.); 7) организация деятельности системы социальной защиты населения в пределах своей компетенции и обеспечение ее функционирования, осуществление комплекса мер по предупреждению массовой безработицы, содействие занятости, регулирование процессов миграции, охране труда, семьи, материнства и детства, реализации государственной молодежной политики; 8) осуществление мероприятий по развитию объектов жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, связи; создание условий для развития предприятий торговли, бытового обслуживания населения; осуществление мероприятий по защите прав потребителей; 9) организация строительства объектов за счет областного бюджета, утверждение градостроительных нормативов и документаций; 10) разработка и обеспечение выполнения программ по охране природы, рациональному природопользования; комплексному управлению прибрежными зонами Азовского моря (в границах области); организация контроля за соблюдением природоохранного законодательства; 11) обеспечение рационального размещения производственных сил; содействие комплексному экономическому и социальному развитию населенных пунктов области; 12) осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению государственной безопасности; 13) управление федеральной собственностью, переданной в управление области в соответствии с федеральным законодательством; 14) осуществление лицензирования видов деятельности в соответствии с законодательством.
§ 5. Разграничение полномочий и предметов ведения между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов
ПРОБЛЕМА определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в тоже время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти; б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблем характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. Российская Федерация не стала исключением, и, следуя мировому опыту построения государства с федеративным устройством, закрепила в своей Конституции три статьи, закрепляющие перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации, перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов и всю остаточную (то есть за пределами ведения первых двух) компетенцию субъектов Федерации. Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным ниже вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации. Предметы ведения и полномочия органов Федерации закреплены в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ. Не останавливаясь конкретно на каждом, разобьем их на несколько групп: 1) вопросы государственного строительства; 2) вопросы регулирования энергетики, экономики и социального развития; 3) вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности; 4) вопросы обороны и охраны границ; 5) вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы; 6) вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.; 7) государственные награды и почетные звания Российской Федерации. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопроса, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп: 1) вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод; 2) вопросы, регулирующие природопользование и экологию, охрану национальных, исторических ценностей, здравоохранения, социальную сферу, экономику субъектов и пр.; 3) вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы; 4) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, то время как другие (гражданское, уголовное и др.) – только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную. Сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление принципов.
Глава III
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПОВ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В КОНСТИТУЦИОННЫХ
И УСТАВНЫХ АКТАХ СУБЪЕКТОВ РФ:
ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ
РОССИЙСКАЯ государственность, система построения органов государственной власти, статус Федерации и ее субъектов – все это основано прежде всего на Конституции РФ. На ней формируется законодательная база, которая, по мнению ученых-государствоведов и аналитиков, далека от совершенства. Нельзя отрицать, что многие нормативные акты издаются из соображений так называемой «политической целесообразности», допуская перекосы и противоречия законов между собой. Но, по нашему мнению, подобные тенденции не являются определяющими. Львиную долю вины несет на себе именно Основной закон Российской Федерации. 1. Статус субъектов Федерации определяется Конституцией как равноправный. Однако здесь же проводится четкая дифференциация между республиками и прочими субъектами Федерации. Республики именуются государствами, имеющими собственные Конституции. Но одним из признаков государства является суверенитет. Суверенитет, в свою очередь, означает верховенство власти. А это такое свойство (а точнее «состояние») власти, которое обеспечивает государству возможность свободно, самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику. Суверенитет предполагает независимость государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений) и верховенство, непререкаемость его решений в делах внутренних. Таким образом, называя республику государством, законодатель определяет ей статус субъекта международного права, что по нашему мнению, противоречит природе такого явления как федерализм. Подобная формулировка также вступает в конфликт со ст. 4 Конституции РФ. Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное в ч. 1 ст. 4 означает, что эта верховная власть распространяется на определенную территорию, то есть территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции, включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ним. В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции российской Федерации обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Остальные субъекты Федерации вправе принимать в качество Основного закона Уставы. Края, области, города федерального значения и так далее не называются государствами. Тем не менее, думается, никто не будет оспаривать, что эти акты равны между собой по юридической силе. 2. Часть 3 статьи 5 Конституции РФ, по нашему мнению, содержит в себе внутренне противоречие. Однако стоит отметить, что Основной закон России не является в этом смысле первопроходцем. Принципы международного права установили, что мировым сообществом признается соблюдение целостности государств и , в тоже время, право народов на самоопределение. Безусловно, последний постулат является одним из важных достижений современной демократии и не может быть, как и всякая другая юридическая норма, реализована без определенных оговорок. Вероятно здесь имеется в виду, что право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего граждане не имеют возможности реализовать свои права и пользоваться свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного права, в том числе, если нарушается право каждого гражданина участвовать в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей. Очевидно, также, что реализация права на самоопределение не должна приводить к нарушению правовых норм, соблюдение которых предусмотрено международным правом. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24.10.1970 г., указано, что при реализации права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как «санкционирующее и поощряющее любые действия, которые вели бы к расширению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных независимых государств, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи». Все сказанное нисколько не ущемляет права народов на самоопределение. Оно признается и может быть реализовано в различных формах, например, путем вхождения в состав другого государства, однако только при соблюдении условий, установленных в Декларации о признании международного права. Как известно, многие народы, проживающие на территории Российской Федерации, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия и при поддержке государственных органов Российской Федерации. Реализация права народов на самоопределение в составе Российской Федерации помогла становлению как самоопределившихся народов, так и Российской Федерации как суверенного государства. Именно историческое прошлое и настоящее Российской Федерации учитывается в ст. 5 Конституции, констатирующей, что федеративное устройство Российской Федерации основано, в частности, на «равноправии и самоопределения народов в Российской Федерации», Закрепленные статьей принцип равноправия народов в Российской Федерации гарантируется равноправием прав и свобод человека и правом каждого определять и указывать свою национальность. Закрепленные в ст. 5 принцип равноправия народов российской Федерации означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны. Тем самым действующая Конституция положила конец претензиям руководителям отдельных субъектов Российской Федерации на их особое положение на том основании, что их название упоминает о проживании в них так называемой «титульной» нации. Россия, ставящая приоритет международного права над национальным законодательством столкнулось с сепаративными настроениями по крайней пока в нормативных актах национальных республик (более подробно см. ниже). На практике центробежные тенденции стали проявляться и в других субъектах (например, суверенитет Свердловской области). Законодательная деятельность субъектов Федерации, прежде всего, определяется Конституцией Российской Федерации. Правовые основания их правотворчества закреплены в ч. 4 ст. 76: вне пределов ведения Федерации, республики, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Впервые установлено право области и края принимать такие нормативно-правовые акты, как законы. В целом правотворчество субъектов Федерации приобретает новое качество, отличающееся существенным расширением правовой компетенции субъектов Федерации, определением их государственно-правого статуса обеспечением приоритетности собственного законодательного акта перед федеральным законом в сфере исключительного ведения субъекта Федерации, приданием особого юридического смысла Конституции и Уставу как основным кодификационным актом правовой подсистемы субъекта Федерации. Изменение структуре законодательства РФ путем предоставления права издания законов всем субъектам Федерации обусловлено действие целого ряда факторов, требующего теоретического анализа и интерпретации. В свете вышеизложенного, целесообразным представляется проведение более подробного анализа системы регионального законодательства. Однако во всех других отношениях данные субъекты Федерации не отличаются от других субъектов РФ. В соответствии со ст. 66 Конституции РФ и Конституциями республик. Республиканское законодательство интенсивно развивается в двух направлениях: разработка и принятие Основного закона республики (конституции) и нормотворчество по всем предметам собственного ведения субъектов Федерации. Республиканские конституции в основном введены в действие и воспроизводят принципы конституционализма, сформулированные в федеральной Конституции, и в то же время отличаются от него по содержанию, объекту регулирования, юридической силе, территории действия, процедуре принятия, то есть обладают самобытными особенностями социально-исторического и национального плана. Прежде всего в них по разному выражается конституционно-правовой статус республик. Одни конституции закрепляют суверенный характер республик Башкортостан, Бурятии, Коми, Тывы, Саха (Якутии), Ингушетии, Марий Эл, Дагестана, Кабардино-Балкарии и др. Так, ст. 1 Конституции Башкортостана провозглашает республику суверенным демократическим правовым государством, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики, ст. 70 определяет ее отношения с Российской Федерацией как договорные. Конституция Бурятии представляет республику как суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации (ст.ст. 1, 60), в тоже время подчеркивает конституционно-договорной характер отношений между органами государственной власти Бурятии и России. Конституция Тывы в ст. 1 признает нахождение республики в составе Российской Федерации на основе Федеративного Договора и устанавливает ее право на самоопределение и выход из состава Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва. Ст. 1 Конституции Дагестана гласит, что Республика Дагестан есть суверенное, единое демократическое государство в составе Российской Федерации, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана. В ст. 64 Конституции Кабардино-Балкарской Республики сама республика определяется как государство, входящее в состав России на основе Федеративного Договора и республиканской конституции, а в ст. 4 подчеркивается распространение ее суверенитета на всю территорию республики. Ингушетия также провозглашается конституционным суверенным, демократическим, светским государством республиканского типа, образованным путем реализации народа Ингушетии права на национально-государственное самоопределение (ст. 1). Другие республики подтверждают свой статус равноправных субъектов Российской Федерации. В Преамбуле Степного Уложения (Основного Закона) Калмыкии об этой республики говорится как составной, неделимой части России (ст. 1). Республика Карелия признает себя государством в составе Российской Федерации, осуществляющим всю полноту власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти России и закреплены федеральной и республиканской Конституциями. Третьи республики в своих конституциях не предусматривают нормы о собственном членстве в составе Российской Федерации. Ст. 61 Конституции Республики Татарстан трактует данную республику как суверенное государство – субъект международного права, ассоциируемое с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Ст. 50 предполагает самостоятельность Республики Татарстан в определении своего государственно-правового статуса, решении вопросов политического, экономического, социально-культурного строительства. Дадим оценку обозначившимся конституционным трактовкам государственно-правового статуса республик как субъектов Федерации. Постановка вопроса о суверенитете республик, их ассоциированном или договорном членстве в составе Федерации, по нашему мнению, противоречит федеративной природе современной российской государственности и Конституции РФ. Во-первых, согласно п. 1 ст. 4 Конституции РФ, суверенитет российской Федерации распространяется на всю ее территорию без каких-либо условий и договоров. Ссылки в данном случае на ч. 1 ст. 66 Конституции РФ о том, что статус Республики определяется Конституцией России и конституцией республики безосновательны, поскольку в п. 2 ст. 4 федеральной Конституции провозглашается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; Во-вторых, Россия, согласно Конституции РФ является конституционной федерацией, а не конституционно-договорной или договорной. Это значит, что основным принципом российского федерализма выступает верховенство норм федеральной Конституции и ее одинаковая сила для всех без исключения субъектов Федерации. В противном случае попытка самостоятельного установления государственно-правового статуса республик без соответствия его Конституции РФ способствует развитию отношений иного типа – конфедеративных. В литературе в связи с этим усиленно обсуждается идея ассиметричной Федерации со ссылками на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Федерации на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. После подписания Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15.02.1994 года асимметричность Федерации по сути была признана федеральными органами государственной власти, закрепляя при этом особый статус одного из субъектов Федерации, не соответствующий Конституции РФ, Некоторые положения данного Договора имеют международно-правовой характер, означающий установление отношений между двумя самостоятельными государствами. На самом деле, по нашей оценке, российский федерализм предусматривает асимметричность статуса субъектов Федерации, но не в конституционном смысле, а в определении перечня полномочий и предметов ведения, перечисленных в Конституции РФ и соответствующих ей Федеративного и иных договоров. В таком контексте Договор России с Республикой Татарстан должен, на наш взгляд, содержать положение о приведении Конституции данной республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации, поскольку ее нормы имеют высшую юридическую силу в сравнении с нормами Договора. Вместе с тем из противоречия республиканских конституций Конституции России вытекает проблема разграничения предметов ведения федерального и регионального уровней, а также действия Конституции РФ и федеральных законов на территории республик, связанных с подготовкой и принятие республиканских законов. Законодательные акты субъектов Российской Федерации могут разрабатываться вне пределов федерального ведения и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это значит, что реализация ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в законодательной деятельности субъектов Федерации определяется прежде всего наличием или отсутствием соответствующего федерального закона. Издание федерального закона по предмету совместного ведения облегчает субъекту Федерации определение собственной правовой компетенции и исключает необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством принятых ранее нормативно-правовых актов регионального законодательства. Однако юридическая практика свидетельствует обратное положение: многие республики в инициативном порядке начинают принимать законы по предметам совместного с Федерацией ведения. К примеру, в республиканских зонах Бурятии, Башкортостана, Карелии, Коми, Удмуртии и других в одностороннем порядке лес как основное природное богатство отнесен к собственности этих субъектов Федерации. Республиками Татарстан, Саха (Якутия) установлен собственный порядок владения и распоряжения недрами. Подобная практика имеет свои особенности, определяемые иерархическими и отраслевыми принципами систематизации и оптимизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов: а) медленные темпы федерального законотворчества и принцип остаточной компетенции по предметам совместного ведения лишают республиканское законодательство необходимой оперативности в правовом обеспечении реформирования экономики; б) опережение федерального законодательства в данном вопросе не запрещено Конституцией РФ (принимать республиканские законы по предметам совместного ведения до издания соответствующего федерального закона), главное определить механизм реализации этих законов и вовремя привести их в соответствие с федеральным законом после его разработки и введения в действие; в) Конституция РФ не предлагает необходимой процедуры, отличающиеся достаточной для принятия законодательных актов точностью фиксирования того, что и как в сфере совместного ведения устанавливается Федерацией, а сто – субъектами Федерации. Кроме того, в тексте ст. 72 Конституции в одном ряду перечисляются как отдельные правовые институты, так и различные отрасли законодательства, затрудняющие разграничение прав и ответственности государственных органов власти Федерации и ее субъектов в силу сложности структуры и разновидности входящих в их состав правовых норм. При распределении предметов ведения обязательно следует учитывать содержание и формулировки других статей Конституции РФ, их толкование. В целом республиканское законодательство по всем предметам собственного ведения развивается быстрыми темпами и может быть оценено положительно. Разрабатываются и издаются законодательные акты, направленные на упорядочение экономики, социальную защиту населения, образование и культуру, борьбу с преступностью, развитие системы управления, защиту прав и свобод человека и гражданина, специфических прав национальных меньшинств и т. д. Это, например, Закон о льготах ветеранам войны, труда и Вооруженных Сил, принятых в Башкортостане (январь 1994 года); законы о племенном деле в животноводстве – Саха (Якутия) – 1993 год, Адыгея – 1994 года. Введены в действе законы об образовании в Кабардино-Балкарии, Хакасии, Чувашии, бурятии, Марий Эл, отличающиеся от Федерального закона об образовании ориентацией на развитие национальных языков, защиту национальных культур и традиций. При этом обнаружилась еще одна тенденция, касающаяся механизмов реализации конкретных национальных законов. Вместе с изданием закона принимаются долгосрочные государственные программы, утверждаемые законодательными органами, предусматривающие основные этапы выполнения и источников финансирования (укрепление материальной базы сельских образовательных учреждений, сохранение и развитие языков народов республик, охрана культурных памятников и т. д.). В целом правовое творчество республик как субъектов Федерации имеет многообразные формы: от принятии Конституций как основного закона, законодательных актов по предметам собственного и совместного с Федерацией ведения до заключения договоров с органами государственной власти Федерации о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, а также соглашений и договоров с другими субъектами Федерации по различным направлениям общественной жизни. Республиканское законодательство не ограничено только уровнем первоначального законотворчества (разработки отдельных законов) начинается создание кодексов по отраслям законодательства, Земельные кодексы приняты Татарстаном, Коми, Карелией; Башкортостан имеет Жилищный и Экологический кодексы; Лесные кодексы введены в действие Марий Эл, Северной Осетией и т. д. Все это отражает наличие в республиках нормотворческого потенциала и опыта собственной законодательной деятельности, приобретенных на предшествующих стадиях развития отечественного законодательства. Законотворческая деятельность на уровне краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономных областей и округов до принятия конституции РФ 1993 года не предусматривалась. Устав субъекта Российской Федерации в данном случае – это законодательный акт, принимаемый органов государственной власти субъекта Федерации и закрепляющий его статус. Он представляет собой принципиально новый институт для регионального законодательства, что создало дополнительные трудности в его разработке субъектами Федерации (области, края и т. д.). Уставное законотворчество, с нашей точки зрения, отличается от республиканского по ряду позиций. Во-первых, определились три основные типа нормотворчества субъектов Российской Федерации, предполагающие различные трактовки предназначения устава: регламентация государственного и общественного устройства области, края и т. д. по образцу федеральной Конституции (уставы Ставропольского края и Свердловской области); закрепление основ государственной власти и местного самоуправления в области, крае и т. д. (уставы Амурской, Иркутской, Ярославской областей); установление предметов ведения области, края и т. д., порядка их реализации в конкретных условиях субъекта Федерации (уставы Краснодарского края, Нижегородской области, Москвы и т. д.); Во-вторых, все уставы краев, областей и т. д. как субъектов Российской Федерации, входящих в ее состав на основе принципа конституционализма; утверждают верховенство Конституции РФ и федерального законодательства над своим законодательством, не претендуют на суверенитет (за исключение Свердловской области); В-третьих, по вопросам о разграничении совместных предметов ведения федеральных и региональных органов власти, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ, уставное законодательство предусматривает принятие решений в одностороннем порядке – правовая регуляция на местах всех предметов ведения до принятия соответствующих федеральных законов обозначена в ряде уставов как вполне приемлемая мера, нейтрализующая неполноту федерального законодательного регулирования. На самом деле, как было показано нами ранее, такая позиция мало приемлема, поскольку является нарушением установленного федеральным законодательством порядка принятия такого рода законов; В-четвертых, в большинстве уставов нет четкой юридической проработки вопроса о регламентации правового положения человека и гражданина применительно к гарантиям реализации его прав и свобод – необходимые главы и разделы вообще отсутствуют. Это означает, что субъект Федерации не может дать определенных гарантий в реализации конкретных прав граждан на своем уровне: право на получение образования в областных, краевых и т. д. муниципальных учреждениях; социальное обеспечение – получение пенсий и пособий и т. д.; В-пятых, законотворчество на областном, краевом и т. д. уровне, как показывает анализ уставного законодательства, нуждается в оказании методической помощи со стороны законодательных органов Федерации, а также требует усиления научного обеспечения данного процесса. Сказывается отсутствие опыта законодательной деятельности и недостаток подготовленных юридических кадров. В теоретико-правовом плане требуется обоснование природы и типологии областных, краевых и т. д. законов, которые не должны полностью копировать по структуре, объему и методам федеральные законы. По предметам совместного ведения предлагается в законах субъектов Федерации отказаться от общих положений, понятий, принципов регулирования, а сосредоточиться на детализацию способов регулирования тех правовых «ниш», которые свободны от федерального контроля. По предметам исключительного ведения краев, областей, городов федерального значения, автономных образований возможно принятие законов компактного нормативного объема, включающего правовые нормы прямого действия (об охоте, рыболовстве, органов местного самоуправления и т. д.). Заслуживает внимания и распространения инициатива Института законодательства и сравнительного правоведения по проведению семинаров для практических работников законодательных органов Воронежской области на основании образовательной программы «процедура подготовки и принятия правовых актов области как субъекта Российской Федерации». Обобщение опыта правового моделирования в Воронежской области позволило определить типичные черты законотворческой деятельности данных субъектов Федерации (края, города федерального значения, автономного образования): а) исходной базой правотворческой структуры областного законодательства является Устав и необходимые «учредительные» нормативно-правовые акты (законы о правовых нормативных актах области, о порядке опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти области, о местном самоуправлении). Принятие на их основе избирательный кодекс, законы о государственной и муниципальной службе, о регулировании земельных отношений, об упорядочении миграционного процесса не территории области, об областном бюджете, о налогах и сборах, о медицинском обслуживании, о физкультуре, спорте и туризме могут оцениваться как формирование областного нормативно-законодательного массива, действующего на определенной территории. Другими словами, мы имеем дело с воплощением определенной модели областного законодательства; б) правовое творчество в Воронежской области отличается общераспространенными недостатками (не всегда правильно выявляется объект законодательного регулирования; не обеспечивается последовательность в принятии взаимосвязанных законов – есть противоречии между уставом области и законом о местном самоуправления в регуляции некоторых экономических вопросов; слабая реализация законов в их соотношении с подзаконными актами), устранение которых возможно использованием двух способов разрешения противоречий законодательной деятельности. Первый из них имеет характер внешней обусловленности правотворчества, которая выступает средством обеспечения устойчивого социально-экономического развития области и предлагает разработку правовых механизмов согласования экономических, социальных интересов населения области. Второй способ имеет строго юридический характер и касается собственно областного законодательства: овладение методикой подготовки и оформления проектов законов и других нормативных актов; составление программы законодательной деятельности области, разработки типологии областных законов и т. д. Таким образом, областное законотворчество начинает обретать самостоятельные черты в виде уставного законодательства и областных законов, регулирующих на нормативно-правовой основе важнейшие стороны экономического, социального, культурного, экологического развития области (соответственно края, города федерального значения, автономного образования). К сожалению, также как и в республиканском законодательстве, правотворчество на областном уровне осуществляется в форме законодательных актов, принимаемых в большинстве своем, по предметам совместного с федерацией ведения путем дублирования, копирования норм федеральных законов по объему, содержанию, понятийному аппарату. Среди фактов, влияющих на развитие регионального законодательства (республиканский, областной, краевой, городов федерального значения, автономных образований) мало исследованными являются следующее: а) использование права законодательной инициативы субъектов Федерации; б) разграничение нормотворческой компетенции между законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации. Такое положение объясняется тем, что сами федеральные законы плохо учитывают законодательные полномочия субъектов Федерации по объему и содержанию. Особенно наглядно это демонстрируется законодательным регулированием предметов совместного ведения. Инициатива субъектов Федерации проявляется тогда, когда решаются конкретные вопросы, затрагивающие определение конкретного участия в них республики, области, края и т. д., а рассмотрение федеральных законов на заседании органов государственной власти субъектов Федерации и подготовка к ним заключений, как это первоначально предусматривалось в Федеративном договоре по законопроектам, касающихся предметов совместного ведения, практичиски не реализуется – нет обязательной правовой установки на подобную процедуру. По нашему мнению, право на законодательную инициативу субъектов Федерации начинает замещаться практикой договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Правотворчество субъектов Федерации в данном случае проводит к возникновению коллизий между федеральным законодательством и нормотворчеством субъектов Федерации, среди которых первостепенную значимость имеют: а) присвоение субъектами Федерации полномочий Федерации. К примеру, в п. «х» ст. 3 Договора, заключенного между Кабардино-Балкарской Республикой и Российской Федерацией 01.07.1994 года к числу полномочий первого отнесено право «введения на территории республики чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом», что является нарушением Конституции Российской Федерации. Такое право принадлежит исключительно Президенту Российской Федерации и не входит в предмет ведения субъекта Федерации; б) принятие субъектами Федерации нормативных актов, противоречащих федеральным законам и Конституции Российской Федерации, особенно исполнительными в большинстве своем, а не законодательными органами. Договорное законодательство субъектов Федерации, при положительной оценке его инициативности, опасно тем, что создает угрозу построения правового государства в России, так как в конечном счете способствует искажению основ государственного строительства, изложенного в гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ. Это связано, прежде всего, с нарушением принципа единообразия во взаимоотношении субъектов Федерации с федеральными органами в плане управления государства путем утверждения национально-государственного «правового эгоизма» субъектов Федерации. Разграничение полномочий органов законодательной и исполнительной и исполнительной властей Федерации и ее субъектов не имеет четкого конституционного разрешения. В Конституции Российской Федерации нет перечня полномочий федеральной законодательной власти и не определены принципы разграничения законодательной и исполнительной властей. Другими словами, нет обозначения границ сферы законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, что создает постоянную конфликтную ситуацию между двумя ветвями власти, а также между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо законодательное закрепление системы государственной власти на федеральном и региональном уровнях, что возможно реализовать в Основных законах (Конституциях и Уставах) субъектов Федерации: указать уровни власти (федеральная, субъекта Федерации) и полномочия их органов на каждом уровне; установит четкие отношения между ветвями власти, основываясь на принципах разделения властей. Делегирование нормотворческих полномочий должно иметь законодательное оформление, поскольку исполнительная власть явочным порядком на всех уровнях (от полномочий Президента РФ и Правительства РФ до полномочий главы администрации края, области и т. д.) присваивает право законодательных полномочий. Так, например, анализ данного вопроса в уставном законодательстве субъектов Федерации показывает, что среди полномочий, осуществляемых главой исполнительной власти края, области и т. д., указаны: подписание договоров без внесения их на утверждение законодательным собранием; назначение краевого (областного) референдума; утверждение программ социального, экономического развития края, области и т. д. Такого рода правотворческие неувязки создают основания для юридических коллизий и противоречий на уровне федерального и регионального законодательства, а также между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, что способствует задержке правовой реформы в субъектах Федерации и ее интеграции с системой законодательства Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ДЕЙСТВУЮЩАЯ Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году всенародным голосованием, установила четкое разделение власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Соответствующие органы государственной власти сформировались и действуют как на федеральном, так и региональном уровнях. В ФЗ «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не содержит четкой и категоричной инструкции для регионов России в сфере построения собственных институтов власти, а определяются лишь их основные функции. Структура органов, полномочия, роль на политической сцене устанавливается внутренним основным законом (уставом или конституцией) субъекта федерации. Главное, что можно вынести из Закона – это обязательность для субъекта введения таких институтов власти, которые соответствовали бы принципу ее разделения. Во всех субъектах работают законодательные органы власти, избираемые гражданами Российской Федерации, проживающими на данной территории страны. Законодательный орган избирает спикера, определяет регламент своей работы, занимается законотворческой деятельностью. Исполнительный орган формируется, как правило, избираемым на выборах главой субъекта Федерации. Им может быть либо лицо, являющееся главой исполнительной власти, либо по примеру федерального центра – должностным лицом не входящим ни в одну из ветвей власти, а находящимся над ними. Здесь ребром становится проблема, рассмотренная в третьей главе настоящей дипломной работы – это разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Приведенный в ней анализ позволяет сделать следующие выводы: 1. Законодательные акты субъектов Федерации разрабатываются и принимаются в сфере предметов собственного ведения и государственно-правового статуса республики, края, области, городов федерального значения, автономного образования, определяемого основным базисным законом – Конституцией республик и Уставом края, области и т. д. 2. Законодательная деятельность субъектов Федерации отличается следующими особенностями: а) республиканское законодательство по сравнению с областным имеет более развитые формы, что определяется предшествующим опытом законотворчества и наличием подготовленных юридических кадров; б) инициативное нормотворчество республик, областей, краев и т. д. в сфере предметов совместного ведения с Федерацией ведения согласуется с федеральным законодательством в том случае, если продиктовано необходимостью оперативной правовой регуляции реформируемых сторон регионального социально-экономического развития; в) областное законодательство нуждается в оказании методической помощи со стороны законодательных органов Федерации и научном обеспечении собственного правотворчества. г) право законодательных органов субъектов Федерации не должно подменяться практикой заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, поскольку в данном случае федеральное законодательство теряет свою правовую значимость для субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации, закрепив в ст.ст. 71, 72 предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, при определении предметов собственного ведения субъектов ограничилась остаточным принципом. Учитывая достаточно емкие формулировки, используемы при определении предметов ведения в этих статьях, представляется проблематичным выявление той части общественных отношений, которые можно отнести к предметам исключительной компетенции органов власти субъектов Российской Федерации. Отдельный блок проблем представляет собой порядок осуществления нормотворчества по предметам совместного ведения. Часть 2 ст. 76 предусматривает, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты. Между тем Федеративный договор от 31.03.1992 года в этой части содержит более четкую формулировку характера актов федерального уровня по предметам совместной компетенции. Так, четко указывается, что они должны быть по своей форме основами, регулирующими самые общие принципы по данному предмету. Нынешняя формулировка ч. 2 чт. 76 Конституции РФ не содержит подобного указания, что создает правовую основу для подобной регламентации вопросов совместного ведения и не оставляет возможности нормативного регулирования этих вопросов субъектами РФ. Из-за отсутствия четкости в разграничении компетенции по предметам ведения постоянно актуальной остается проблема приведения актов субъектов РФ в соответствие с федеральными законами. Причем диктуется тема об исправлении законодательства субъектов РФ, а о ревизии федерального законодательства на предмет приведения его в соответствие с конституционными нормами предметов ведения не говорится ничего. Между тем нами было отмечено, что субъектами РФ накоплен определенный опыт, который может и должен быть востребован для целей обеспечения подлинной системы правовых актов в Российской Федерации. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо законодательное закрепление системы государственной власти на федеральном и региональном уровнях, что возможно реализовать в Основных законах (конституциях и уставах) субъектов федерации: указать уровни власти (федеральная, субъекта Федерации) и полномочия их органов на каждом уровне; установить четкие отношения между ветвями власти, основывая на принципах разделения властей. Делегирование нормотворческих полномочий должно иметь законодательное оформление, поскольку исполнительная власть явочным порядком на всех уровнях (от полномочий Президента РФ и Правительства РФ до полномочий главы администрации края, области и т. д.) присваивает право законодательных полномочий. Так, например, анализ данного вопроса в уставном законодательстве субъектов Федерации показывает, что среди полномочий, осуществляемых главой исполнительной власти края, области и т. д., указаны: подписание договоров без внесения их на утверждение законодательным собранием; назначение краевого (областного) референдума; утверждение программы социального, экономического развития края, области и т. д. Такого рода правотворческие неувязки создают основания для юридических коллизий и противоречий на уровне федерального и регионального законодательства, а также между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, что способствует задержке правовой рефорсы в субъектах Федерации и ее интеграции с системой законодательства Российской Федерации. Нами наглядно продемонстрировано, что коллизионность федерального и регионального законодательства кроется в: 1)номах Конституции РФ, дающей весьма спорное и размытое представление о государственно-правовом статусе субъектов Федерации; 2) нормах договоров о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектов, в которых закрепляется договорный или конституционно-договорный характер взаимоотношений субъектов с федеральным центром; юридическое признание республики-субъекта Федерации государством с признаками суверенитета, фактическое присвоение ему в некоторых случаях статуса субъекта международного права; 3) медленном законотворческом процессе на уровне федерального центра по предметам совместного ведения. На основании вышеизложенного представляется необходимым: внести изменения и дополнения в договоры о разграничении компетенции и предметов ведения между РФ и ее субъектами в части определения государственно-правового статуса субъектов Федерации; 2) безоговорочное приведение положений конституционных актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ, закрепляющих государственно-правовой статус субъекта Федерации; 3) проведение анализа действующих федеральных и региональных законодательных актов с целью приведения их к «общему знаменателю»; увеличение роли и развитие конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации, создание прочих правовых институтов общественного и профессионального контроля на издаваемыми законодательными и подзаконными актами с правом рекомендательной инициативы органами государственной власти различных уровней. Предлагаемый перечень мер, безусловно, не может являться исчерпывающим. Не важны также и формы учреждений, на которые предполагается здесь возложить функции юридического контроля за действующим и принимаемым законодательством. Главное заключается в том, чтобы такие органы работали постоянно и оперативно реагировали на изменения нормативно-правовой базы как на федеральном, так и региональном уровнях.
Научный руководитель: профессор, доктор юридических наук Ю. М. Прусаков